住房和城鄉建設部關于加強城市地下市政基礎設施建設的指導意見

建城〔2020〕111號

各省、自治區、直轄市人民政府，新疆生產建設兵團，國務院有關部門和單位：

城市地下市政基礎設施建設是城市安全有序運行的重要基礎，是城市高質量發展的重要內容。當前，城市地下市政基礎設施建設總體平穩，基本滿足城市快速發展需要，但城市地下管線、地下通道、地下公共停車場、人防等市政基礎設施仍存在底數不清、統籌協調不夠、運行管理不到位等問題，城市道路塌陷等事故時有發生。為進一步加強城市地下市政基礎設施建設，經國務院同意，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，堅持以人民為中心，堅持新發展理念，落實高質量發展要求，統籌發展和安全，加強城市地下市政基礎設施體系化建設，加快完善管理制度規范，補齊規劃建設和安全管理短板，推動城市治理體系和治理能力現代化，提高城市安全水平和綜合承載能力，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

（二）工作原則。

堅持系統治理。將城市作為有機生命體，加強城市地下空間利用和市政基礎設施建設的統籌，實現地下設施與地面設施協同建設，地下設施之間豎向分層布局、橫向緊密銜接。

堅持精準施策。因地制宜開展以地下設施為主、包括相關地面設施的城市市政基礎設施普查（以下稱設施普查），在此基礎上建立和完善城市市政基礎設施綜合管理信息平臺（以下稱綜合管理信息平臺），排查治理安全隱患，健全風險防控機制。

堅持依法推進。嚴格依照法律法規及有關規定落實城市地下市政基礎設施相關各方責任，加強協同、形成合力，推動工作落實，不斷完善長效管理機制。

堅持創新方法。運用信息化、智能化等技術推動城市地下市政基礎設施管理手段、模式、理念創新，提升運行管理效率和事故監測預警能力。

（三）目標任務。到2023年底前，基本完成設施普查，摸清底數，掌握存在的隱患風險點并限期消除，地級及以上城市建立和完善綜合管理信息平臺。到2025年底前，基本實現綜合管理信息平臺全覆蓋，城市地下市政基礎設施建設協調機制更加健全，城市地下市政基礎設施建設效率明顯提高，安全隱患及事故明顯減少，城市安全韌性顯著提升。

二、開展普查，掌握設施實情

（四）組織設施普查。各城市人民政府負責組織開展設施普查，從當地實際出發，制定總體方案，明確相關部門職責分工，健全工作機制，摸清設施種類、構成、規模等情況。充分運用前期已開展的地下管線普查等工作成果，梳理設施產權歸屬、建設年代、結構形式等基本情況，積極運用調查、探測等手段摸清設施功能屬性、位置關系、運行安全狀況等信息，掌握設施周邊水文、地質等外部環境，建立設施危險源及風險隱患管理臺賬。設施普查要遵循相關技術規程，普查成果按規定集中統一管理。

（五）建立和完善綜合管理信息平臺。在設施普查基礎上，城市人民政府同步建立和完善綜合管理信息平臺，實現設施信息的共建共享，滿足設施規劃建設、運行服務、應急防災等工作需要。推動綜合管理信息平臺采用統一數據標準，消除信息孤島，促進城市“生命線”高效協同管理。充分發揮綜合管理信息平臺作用，將城市地下市政基礎設施日常管理工作逐步納入平臺，建立平臺信息動態更新機制，提高信息完整性、真實性和準確性。有條件的地區要將綜合管理信息平臺與城市信息模型（CIM）基礎平臺深度融合，與國土空間基礎信息平臺充分銜接，擴展完善實時監控、模擬仿真、事故預警等功能，逐步實現管理精細化、智能化、科學化。

三、加強統籌，完善協調機制

（六）統籌城市地下空間和市政基礎設施建設。各地要根據地下空間實際狀況和城市未來發展需要，立足于城市地下市政基礎設施高效安全運行和空間集約利用，合理部署各類設施的空間和規模。推廣地下空間分層使用，提高地下空間使用效率。城市地下管線（管廊）、地下通道、地下公共停車場、人防等專項規劃的編制和實施要有效銜接。明確房屋建筑附屬地下工程對地下空間利用的底線要求，嚴禁違規占用城市地下市政基礎設施建設空間。

（七）建立健全設施建設協調機制。各城市人民政府要建立完善城市地下市政基礎設施建設協調機制，推動相關部門溝通共享建設計劃、工程實施、運行維護等方面信息，切實加強工程質量管理。地下管線工程應按照先深后淺的原則，合理安排施工順序和工期，施工中嚴格做好對已有設施的保護措施，嚴禁分散無序施工。地鐵等大型地下工程施工要全面排查周邊環境，做好施工區域內管線監測和防護，避免施工擾動等對管線造成破壞。科學制定城市地下市政基礎設施的年度建設計劃，強化工程質量安全要求，爭取地下管線工程與地面道路工程同步實施，力爭各類地下管線工程一次敷設到位。

四、補齊短板，提升安全韌性

（八）消除設施安全隱患。各地要將消除城市地下市政基礎設施安全隱患作為基礎設施補短板的重要任務，明確質量安全要求，加大項目和資金保障力度，優化消除隱患工程施工審批流程。各城市人民政府對普查發現的安全隱患，明確整改責任單位，制定限期整改計劃；對已廢棄或“無主”的設施及時進行處置。嚴格落實設施權屬單位隱患排查治理責任，確保設施安全。

（九）加大老舊設施改造力度。各地要扭轉“重地上輕地下”、“重建設輕管理”觀念，切實加強城市老舊地下市政基礎設施更新改造工作力度。建立健全相關工作機制，科學制定年度計劃，逐步對超過設計使用年限、材質落后的老舊地下市政基礎設施進行更新改造。供水、排水、燃氣、熱力等設施權屬單位要從保障穩定供應、提升服務質量、滿足用戶需求方面進一步加大設施更新改造力度。

（十）加強設施體系化建設。各地要統籌推進市政基礎設施體系化建設，提升設施效率和服務水平。增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市，補齊排水防澇設施短板，因地制宜推進雨污分流管網改造和建設，綜合治理城市水環境。合理布局干線、支線和纜線管廊有機銜接的管廊系統，有序推進綜合管廊系統建設。加強城市軌道交通規劃建設管理，引導優化城市空間結構布局，緩解城市交通擁堵。完善城市管道燃氣、集中供熱、供水等管網建設，降低城市公共供水管網漏損率，促進能源和水資源節約集約利用，減少環境污染。

（十一）推動數字化、智能化建設。運用第五代移動通信技術、物聯網、人工智能、大數據、云計算等技術，提升城市地下市政基礎設施數字化、智能化水平。有條件的城市可以搭建供水、排水、燃氣、熱力等設施感知網絡，建設地面塌陷隱患監測感知系統，實時掌握設施運行狀況，實現對地下市政基礎設施的安全監測與預警。充分挖掘利用數據資源，提高設施運行效率和服務水平，輔助優化設施規劃建設管理。

五、壓實責任，加強設施養護

（十二）落實設施安全管理要求。嚴格落實城市地下市政基礎設施建設管理中的權屬單位主體責任和政府屬地責任、有關行業部門監管責任，建立健全責任考核和責任追究制度。設施權屬單位要加強設施運行維護管理，不斷完善管理制度，落實人員、資金等保障措施，嚴格執行設施運行安全相關技術規程，確保設施安全穩定運行。

（十三）完善設施運營養護制度。加強城市地下市政基礎設施運營養護制度建設，規范設施權屬單位的運營養護工作。建立完善設施運營養護資金投入機制，合理制定供水、供熱等公用事業價格，保障設施運營正常資金。定期開展檢查、巡查、檢測、維護，對發現的安全隱患及時進行處理，防止設施帶病運行。健全設施運營應急搶險制度，迅速高效依規處置突發事件，確保作業人員安全。

六、完善保障措施

（十四）加強組織領導。各省級人民政府要健全牽頭部門抓總、相關部門協同配合的工作機制，督促指導本地區城市人民政府扎實推進城市地下市政基礎設施建設各項工作，完善項目資金、政策制度等保障措施。住房和城鄉建設部會同有關部門對設施普查和綜合管理信息平臺建設工作進行指導和支持。

（十五）開展效率評估。各地要結合城市體檢，組織開展城市地下市政基礎設施運行效率評估，找準并切實解決突出問題和短板，保障設施安全運行。住房和城鄉建設部會同相關部門進行監督指導，推動效率評估各項任務措施落地見效。

（十六）做好宣傳引導。各地要加大對城市地下市政基礎設施建設工作的宣傳，推廣可借鑒案例，推介可復制經驗，引導市場主體積極參與，發動社會公眾進行監督，增強全社會安全意識，營造良好輿論氛圍。

住房和城鄉建設部

2020年12月30日

住房和城鄉建設部城市建設司相關負責人解讀

《關于加強城市地下市政基礎設施建設的指導意見》

經國務院同意，日前，住房和城鄉建設部印發《關于加強城市地下市政基礎設施建設的指導意見》（以下簡稱《意見》），從開展普查，掌握設施實情；加強統籌，完善協調機制；補齊短板，提升安全韌性；壓實責任，加強設施養護；完善保障措施等5個方面明確了具體措施，并分階段提出了到2023年底前和到2025年底前目標任務。為指導各地做好文件貫徹落實，《中國建設報》記者專訪了住房和城鄉建設部城市建設司相關負責人，對《意見》進行了解讀。

加強城市地下市政基礎設施體系化建設

推動城市治理體系和治理能力現代化

問：印發《意見》的背景是什么？

答：《意見》是深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，全面落實黨中央、國務院決策部署的重要行動。城市地下市政基礎設施建設是城市安全有序運行的重要基礎，是城市高質量發展的重要內容。近年來，城市道路塌陷事故多發頻發，事故導致城市交通斷行，周邊停水停電停氣，居民生活受到影響，甚至造成人員傷亡。經對事故成因系統分析研究，城市道路塌陷事故暴露出城市地下基礎設施規劃建設管理方面存在不足，特別是在安全管理上短板突出，主要表現在設施底數不清、統籌協調不夠、運行管理不到位等問題，需要全面加強對城市地下空間利用與市政基礎設施建設管理的指導與監督。為此，我們經報請國務院同意，向各省、自治區、直轄市人民政府，新疆生產建設兵團，國務院有關部門和單位印發了《意見》。

問：《意見》對推進城市建設高質量發展的重要現實意義是什么？

答：印發《意見》是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持以人民為中心，堅持新發展理念，落實高質量發展要求，統籌發展和安全，為人民群眾營造安居樂業、幸福安康的生產生活環境，推動城市建設高質量發展的重要體現；是堅持問題導向、目標導向、結果導向，推動解決城市地下基礎設施規劃建設管理存在的突出問題，補齊規劃建設和安全管理短板，統籌推進市政基礎設施體系化建設，提升設施效率和服務水平的重要舉措。加強城市地下市政基礎設施建設作為實施城市更新行動的重要內容，抓好《意見》貫徹落實，有利于城市人民政府根據地下空間實際狀況和城市未來發展需要，立足城市地下市政基礎設施高效安全運行和空間集約利用，統籌城市地下空間和市政基礎設施建設，合理部署各類設施的空間和規模；有利于推動建立完善城市地下市政基礎設施建設協調機制，推動相關部門溝通共享建設計劃、工程實施、運行維護等方面信息，加快推進基于信息化、數字化、智能化的新型城市基礎設施建設和改造，提升城市地下市政基礎設施數字化、智能化水平和運行效率；有利于扭轉“重地上輕地下”、“重建設輕管理”觀念，切實加強城市老舊地下市政基礎設施更新改造工作力度，落實城市地下市政基礎設施建設管理中的權屬單位主體責任和政府屬地責任、有關行業部門監管責任，確保各項工作落到實處。

問：《意見》的主要內容是什么？

答：《意見》包括總體要求和具體措施，共6個部分16條?？傮w要求明確了指導思想、基本原則和目標任務。具體措施如下：

一是開展普查，掌握設施實情。要求各城市人民政府組織開展設施普查，從當地實際出發，制定總體方案，摸清設施種類、構成、規模等情況，并積極運用調查、探測等手段摸清設施功能屬性、位置關系、運行安全狀況等信息，掌握設施周邊水文、地質等外部環境，建立設施危險源及風險隱患管理臺賬。在設施普查基礎上，要求城市人民政府同步建立和完善綜合管理信息平臺，實現設施信息的共建共享，滿足設施規劃建設、運行服務、應急防災等工作需要，逐步實現管理精細化、智能化、科學化。

二是加強統籌，完善協調機制。要求各地根據地下空間實際狀況和城市未來發展需要，立足于城市地下市政基礎設施高效安全運行和空間集約利用，合理部署各類設施的空間和規模。各城市人民政府要建立完善城市地下市政基礎設施建設協調機制，推動相關部門溝通共享建設計劃、工程實施、運行維護等方面信息，切實加強工程質量管理。

三是補齊短板，提升安全韌性。要求各地將消除城市地下市政基礎設施安全隱患作為基礎設施補短板的重要任務，明確質量安全要求，加大項目和資金保障力度，優化消除隱患工程施工審批流程，嚴格落實設施權屬單位隱患排查治理責任，確保設施安全。要求各地切實加強城市老舊地下市政基礎設施更新改造工作力度，科學制定年度計劃，逐步對超過設計使用年限、材質落后的老舊地下市政基礎設施進行更新改造。運用第五代移動通信技術、物聯網、人工智能、大數據、云計算等技術，提升城市地下市政基礎設施數字化、智能化水平。

四是壓實責任，加強設施養護。要求各地嚴格落實城市地下市政基礎設施建設管理中的權屬單位主體責任和政府屬地責任、有關行業部門監管責任，建立健全責任考核和責任追究制度。各地要加強城市地下市政基礎設施運營養護制度建設，規范設施權屬單位的運營養護工作，建立完善設施運營養護資金投入機制、定期檢查維護方案和應急搶險制度。

五是完善保障措施。要求各省級人民政府健全牽頭部門抓總、相關部門協同配合的工作機制，督促指導本地區城市人民政府扎實推進城市地下市政基礎設施建設各項工作，通過運行效率評估，結合城市體檢，找準并切實解決突出問題和短板，保障設施安全運行。各地要加大宣傳，推廣可借鑒案例，推介可復制經驗，引導市場主體積極參與，發動社會公眾進行監督，增強全社會安全意識，營造良好輿論氛圍。

問：關于做好《意見》貫徹落實工作有哪些考慮？

答：2021年是國民經濟和社會發展“十四五”規劃開局之年，也是《指導意見》印發實施的開局之年，為指導各地做好學習貫徹工作，擬重點開展以下工作：

一是召開專題會議。采取電視電話會議形式，組織各省住房和城鄉建設等有關部門召開專題會議。請部領導對學習貫徹《指導意見》工作進行動員部署。

二是制定工作手冊。制定印發《城市市政基礎設施普查工作手冊》，指導各城市人民政府開展城市市政基礎設施普查工作。

三是開展宣貫培訓。采取視頻會議形式，以會代訓，圍繞具體專題，對各省級住房和城鄉建設主管部門有關處室負責同志進行宣貫培訓，并結合疫情防控形勢，視情依托干部學院開展對各省級住房和城鄉建設主管部門、城市負責同志的地下市政基礎設施建設工作培訓。

四是加強經驗推廣。邀請有關專家對各地加強城市地下市政基礎設施建設，開展設施普查、完善保障措施、補短板等工作進行現場指導。梳理總結各地好的經驗做法，供各地參考借鑒。