自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《城中村改造國土空間規(guī)劃政策指引》的通知

自然資辦發(fā)〔2024〕30號

各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源局：

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃對城中村改造的引領(lǐng)作用，積極穩(wěn)步推進(jìn)工作，打造宜居、韌性、智慧城市，部組織制定了《城中村改造國土空間規(guī)劃政策指引》。現(xiàn)印發(fā)給你們，請結(jié)合實際抓好落實，及時總結(jié)經(jīng)驗，分析問題和矛盾，重要事項及時報告我部。

附件：城中村改造國土空間規(guī)劃政策指引

自然資源部辦公廳

2024年6月13日

城中村改造國土空間規(guī)劃政策指引

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)范，制訂本政策指引，旨在推動支持城中村改造的相關(guān)國土空間規(guī)劃政策工作的積極穩(wěn)步開展。

一、總則

（一）總體目標(biāo)

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，貫徹落實全國國土空間規(guī)劃綱要，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃對城中村改造的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造工作，有效消除安全風(fēng)險隱患，建設(shè)宜居、韌性、智慧城市。

（二）適用范圍

本指引所稱“城中村改造”包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的各類城中村，具體范圍由城市人民政府結(jié)合實際確定。本指引用于指導(dǎo)各地在各級各類國土空間規(guī)劃中深化落實城中村改造相關(guān)要求。

（三）工作原則

1.堅持規(guī)劃引領(lǐng)、優(yōu)化布局。城中村改造是城市功能布局優(yōu)化、土地和空間資源配置優(yōu)化過程，應(yīng)堅持先規(guī)劃、后建設(shè)，依法發(fā)揮國土空間規(guī)劃對城中村改造的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，加強規(guī)劃與土地政策的銜接。

2.堅持底線約束、節(jié)約集約。落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，提高土地節(jié)約集約利用水平，走內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展之路。

3.堅持系統(tǒng)觀念、保障權(quán)益。以維護(hù)資源資產(chǎn)權(quán)益、尊重合法權(quán)益為出發(fā)點，統(tǒng)籌考慮城中村復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、空間布局、歷史文化遺存等，實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好政府、村集體和村民、市場、新市民等相關(guān)主體利益。

4.堅持以人為本、補齊短板。以人民為中心，有效消除各類安全風(fēng)險隱患，加強環(huán)境整治，補齊設(shè)施短板，提升基礎(chǔ)設(shè)施韌性，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。

5.堅持因地制宜、差異引導(dǎo)。從實際出發(fā)，統(tǒng)籌問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向，依據(jù)規(guī)劃確定的發(fā)展定位、功能布局等，結(jié)合城中村的區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、人口等特征，實施分區(qū)分類改造。

6.堅持政策銜接、統(tǒng)籌推進(jìn)。將城中村改造與保障性住房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，銜接低效用地再開發(fā)、全域土地綜合整治等工作部署，形成政策合力。

（四）規(guī)劃層級

國土空間總體規(guī)劃是編制城中村改造詳細(xì)規(guī)劃的上位依據(jù)。詳細(xì)規(guī)劃是核發(fā)城中村改造規(guī)劃許可、實施城中村改造活動的法定依據(jù)，應(yīng)依據(jù)總體規(guī)劃編制。

二、做實城中村改造的前期調(diào)查評估

（一）加強城中村資源資產(chǎn)調(diào)查

依托人口普查、國土調(diào)查、城市國土空間監(jiān)測、地籍調(diào)查等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，開展城中村基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、社會狀況等信息的調(diào)查工作，形成覆蓋全面、權(quán)威統(tǒng)一的城中村數(shù)據(jù)資源體系，建立調(diào)查評估與規(guī)劃編制聯(lián)動機(jī)制，為后續(xù)工作提供支撐。

在詳細(xì)規(guī)劃層面細(xì)化調(diào)查，系統(tǒng)進(jìn)行單元內(nèi)城中村基礎(chǔ)地理信息、土地、房屋、權(quán)屬、人口、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、歷史文化遺存、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施、改造意愿、專項調(diào)查等信息的摸底調(diào)查、確認(rèn)和公示、核查工作。充分考慮相關(guān)部門已排查的房屋結(jié)構(gòu)、消防、供用電、燃?xì)獾劝踩L(fēng)險隱患，建立城中村基礎(chǔ)信息臺賬。經(jīng)審核、公布的城中村改造基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為簽訂搬遷補償協(xié)議的基礎(chǔ)。

（二）開展前期體檢評估

深化城中村改造體檢評估，綜合考慮政府、村集體和村民、市場、新市民等群體多元訴求，查找突出問題，開展資源環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等承載力評估以及安全隱患評估，加強城市安全、歷史文化和生態(tài)景觀保護(hù)、自然災(zāi)害、社會穩(wěn)定等方面的風(fēng)險影響評估。

在詳細(xì)規(guī)劃層面強化評估和論證的深度，綜合考慮設(shè)施承載力、公共衛(wèi)生安全、防災(zāi)減災(zāi)、城市通風(fēng)環(huán)境、成本與效益等因素，論證改造可行性，統(tǒng)籌確定規(guī)劃單元內(nèi)建筑規(guī)模上限，可在市域內(nèi)統(tǒng)籌平衡規(guī)劃指標(biāo)。統(tǒng)籌配置公益性用地和經(jīng)營性用地，分類提出資產(chǎn)整備、配置、運營策略，按需編制改造資金使用方案，促進(jìn)改造資金綜合平衡、動態(tài)平衡。

三、在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌城中村改造要求

國土空間規(guī)劃的編制實施應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展目標(biāo)、階段特征和存量發(fā)展需要，完善城中村改造的工作內(nèi)容和管理要求。對于總體規(guī)劃已完成編制但尚未明確城中村改造內(nèi)容的城市，應(yīng)在詳細(xì)規(guī)劃及近期建設(shè)規(guī)劃中做出安排。

（一）總體規(guī)劃層面強化空間統(tǒng)籌安排

各地應(yīng)在國土空間總體規(guī)劃中因地制宜明確城中村改造的規(guī)劃目標(biāo)、重點區(qū)域、節(jié)奏與時序等要求，提升城市能級和核心競爭力、推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域更趨協(xié)調(diào)、促進(jìn)國家戰(zhàn)略深入實施。

確定改造目標(biāo)和重點區(qū)域。按照有效消除各類安全風(fēng)險隱患、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的要求，確定城中村改造目標(biāo)。根據(jù)國土空間規(guī)劃實施需要，劃定城中村改造重點區(qū)域，按拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合的分類確定改造方式。堅持目標(biāo)導(dǎo)向、應(yīng)改則改，優(yōu)先改造位于國土空間規(guī)劃確定的重點功能片區(qū)、重點發(fā)展組團(tuán)的城中村。堅持問題導(dǎo)向、需改則改，優(yōu)先改造安全風(fēng)險隱患多、景觀風(fēng)貌差、配套短板突出的城中村。兼顧實施導(dǎo)向、能改可改，適時改造符合規(guī)劃要求、具有政策支撐和市場動力的城中村。

做好時序安排。總體規(guī)劃已完成編制但尚未明確城中村改造內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)編制近期建設(shè)規(guī)劃，落實總體規(guī)劃，充分銜接國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，做好實施時序安排。結(jié)合城市近期發(fā)展目標(biāo)，確定城中村改造的五年規(guī)劃目標(biāo)與任務(wù)規(guī)模。結(jié)合重點區(qū)域劃定近期城中村改造范圍，鼓勵位于城市重點片區(qū)，改造可行性較高、緊迫性較強的城中村優(yōu)先劃入近期改造的范圍，并與土地資源資產(chǎn)配置方案與實施計劃進(jìn)行銜接。結(jié)合近期改造的城中村范圍，制定近期實施項目清單，并適當(dāng)預(yù)留規(guī)劃彈性與可實施性，明確改造面積、改造方式、年度時序等內(nèi)容，指導(dǎo)城中村改造年度計劃編制。

（二）詳細(xì)規(guī)劃層面細(xì)化空間管控要求

各地應(yīng)積極發(fā)揮詳細(xì)規(guī)劃法定作用，銜接上位規(guī)劃確定的管控要求、引導(dǎo)措施、規(guī)劃目標(biāo)等內(nèi)容，結(jié)合城中村改造方式、詳細(xì)規(guī)劃管理實際與工作組織安排以及現(xiàn)狀權(quán)屬關(guān)系等，合理確定城中村改造單元，將城中村改造單元細(xì)分為“規(guī)劃單元”和“實施單元”兩個層次，分層編制、分級審批，也可根據(jù)工作需要，依規(guī)同步一體編制審批。

1.規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃明確管控要求

城中村改造規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃以總體規(guī)劃為依據(jù)，分解落實相關(guān)要求，明確規(guī)劃單元的發(fā)展定位、主導(dǎo)功能及建筑規(guī)模總量，提出剛性管控和特色引導(dǎo)要求。規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃是實施單元詳細(xì)規(guī)劃編制的依據(jù)，編制中應(yīng)突出以下內(nèi)容。

補齊設(shè)施短板。充分利用原有設(shè)施，補齊配套設(shè)施短板，優(yōu)化保障性住房布局，構(gòu)建十五分鐘社區(qū)生活圈，兼顧單元內(nèi)外設(shè)施銜接與共建共享，可與相鄰區(qū)域統(tǒng)籌設(shè)施配套。

加強城市設(shè)計和風(fēng)貌管控。提出建筑高度、天際線、重要景觀節(jié)點、綠地系統(tǒng)與開敞空間、風(fēng)廊視廊等重要廊道以及特色風(fēng)貌控制等城市設(shè)計內(nèi)容。

建立正負(fù)面清單。建立針對城中村改造方式的正負(fù)面清單，區(qū)別明確相應(yīng)的改造方式。對有助于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級、完善城市功能、補齊重大公共基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)生態(tài)維育、歷史文化保護(hù)活化等的城中村改造項目，納入正面清單，鼓勵優(yōu)先改造。對有特殊保護(hù)要求、不應(yīng)“大拆大建”的，制定規(guī)劃監(jiān)督的負(fù)面清單，加強對出現(xiàn)負(fù)面清單中情況的及時處置。

2.實施單元詳細(xì)規(guī)劃明確規(guī)劃設(shè)計要點

實施單元詳細(xì)規(guī)劃宜結(jié)合實施時序動態(tài)編制，是提出城中村改造項目規(guī)劃條件、核發(fā)規(guī)劃許可（含方案設(shè)計）的法定依據(jù)。“規(guī)劃單元”“實施單元”兩個層級詳細(xì)規(guī)劃同步合并一體編制的，應(yīng)達(dá)到“實施單元”詳細(xì)規(guī)劃的深度，方可作為法定依據(jù)。編制中應(yīng)突出以下內(nèi)容。

合理劃定地塊。在調(diào)查評估基礎(chǔ)上，基于資源資產(chǎn)，疊加地塊產(chǎn)權(quán)信息，結(jié)合改造方式，合理劃定實施地塊范圍。

推動土地整理。通過土地征收、土地置換、拆舊復(fù)墾、收購歸宗、混合改造等方式，整合存量建設(shè)用地，可擴(kuò)大至周邊低效用地等，促進(jìn)成片改造。

細(xì)化管控引導(dǎo)。確定實施單元主導(dǎo)功能，細(xì)化規(guī)劃單元管控引導(dǎo)要求并落實到地塊，明確地塊用地性質(zhì)、開發(fā)強度（容積率、建筑密度等）、綠地率、建筑控制高度，設(shè)施配建、保障性住房配建要求等。

明確實施策略。協(xié)調(diào)各類利益主體意愿和訴求，結(jié)合項目實施機(jī)制和市場需求，研究適配的規(guī)劃和土地策略。

動態(tài)維護(hù)優(yōu)化。在符合上位規(guī)劃剛性管控要求前提下，各地可結(jié)合實際，通過局部技術(shù)性修正或優(yōu)化調(diào)整等方式，對規(guī)劃單元和實施單元詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行動態(tài)維護(hù)，經(jīng)法定程序?qū)徟蠹{入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)。

3.規(guī)劃審查要點

各地在審查涉及城中村改造單元的詳細(xì)規(guī)劃時，除詳細(xì)規(guī)劃常規(guī)審查要點外，還需重點考慮以下內(nèi)容：

一是是否落實國土空間總體規(guī)劃，是否與更新改造相關(guān)專項規(guī)劃做好銜接。

二是是否在資源環(huán)境承載能力、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施承載能力等評估的基礎(chǔ)上確定規(guī)劃指標(biāo)。

三是實施策略是否符合相關(guān)土地政策，如涉及土地置換、土地整合，是否已取得相關(guān)權(quán)屬人的初步同意意見。

四是歷史文化資源、古樹名木保護(hù)和利用策略是否已經(jīng)專家和相關(guān)主管部門認(rèn)可。

五是正負(fù)面清單是否保障維護(hù)群眾安全和正當(dāng)權(quán)益。

四、完善城中村改造實施的政策保障      

建立城中村改造配套保障機(jī)制，推動落地實施。

（一）強化政府統(tǒng)籌力度，用好用足相關(guān)政策

充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，強化主體責(zé)任，推動城市核心區(qū)域、安全隱患突出的城中村優(yōu)先改造，保障城市戰(zhàn)略意圖的貫徹落實。

堅持依法依規(guī)、公平公正、守牢底線紅線，充分利用低效用地再開發(fā)、全域土地綜合整治等相關(guān)政策，分類實施城中村改造，強化規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，實施依法征收，加強土地收儲支撐，保障“凈地”供應(yīng)，探索依法實施綜合評價出讓或帶設(shè)計方案出讓，推進(jìn)土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用，依法妥善處理歷史遺留用地問題。部將加強政策運用的跟蹤指導(dǎo)工作，對于地方工作中被實踐證實有效可復(fù)制的政策，將加大力度推廣。

（二）探索政策激勵創(chuàng)新，充分保障相關(guān)主體權(quán)益

鼓勵各地因城施策，探索土地混合開發(fā)、空間復(fù)合利用、容積率核定優(yōu)化、跨空間單元統(tǒng)籌、存量資產(chǎn)運營等政策，推動形成規(guī)劃管控與市場激勵良性互動的機(jī)制。各地自然資源主管部門可會同有關(guān)部門按需制定適合城中村改造的地方性規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

充分保障村民合法權(quán)益，先行做好意愿征求、產(chǎn)業(yè)搬遷、人員妥善安置、歷史文化保護(hù)、落實征收補償安置資金等前期工作，鞏固提升村民原有生活水平。為外來人口提供經(jīng)濟(jì)可負(fù)擔(dān)的居住空間，著力解決新市民、青年人等群體住房困難。

（三）充分發(fā)揮社會綜合治理力量

堅持開門編規(guī)劃，做好城中村改造的意愿征詢、協(xié)調(diào)協(xié)商、方案公示等公眾參與工作。鼓勵引導(dǎo)市場力量開展?jié)u進(jìn)式整治。依托街道、社區(qū)等基層組織，搭建多元協(xié)商共治平臺，構(gòu)建黨建引領(lǐng)、法治保障、政府統(tǒng)籌、社會協(xié)同、公眾參與的共建共治共享社會治理格局。

五、加強規(guī)劃實施監(jiān)督

構(gòu)建數(shù)字化管理體系。充分利用各類數(shù)據(jù)資源，深化大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用。在國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中，融合實景三維模型、視頻監(jiān)控、基礎(chǔ)設(shè)備等數(shù)據(jù)，探索搭建數(shù)字管理場景，完善社區(qū)治理基礎(chǔ)設(shè)施，輔助城中村數(shù)字化、精細(xì)化管理。

加強跟蹤指導(dǎo)。做好與各級各類國土空間規(guī)劃銜接，將相關(guān)規(guī)劃成果按程序納入所在市級、區(qū)（縣、市）級國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，作為實施成效評估的依據(jù)。